UN CAMINO HACIA LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA

Este artículo fue publicado 18 años atrás, en circunstancias muy diferentes a las actuales. Es importante destacar que una de esas circunstancias es que fue anterior a la Ley Federal de Educación, que, como siempre, yo, cual marciano cultural, insistía en que directamente no se sancionara. Lo publico ahora simplemente por que debate que hubo lugar en Facebook cuando publiqué lo de Chávez y la educación. Uno de los reclamos fue “bajar a tierra”. Buen reclamo, sobre todo para un marciano :-). Pero siempre he estado más en este planeta de lo que los terrícolas imaginan. Publico esto como un ejemplo de que una propuesta concreta es posible. Espero que otros puedan seguir el camino.

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(Publicado en “Propuestas para el debate”, Fundación República, Abril de 1991).
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La historia de Argentina en materia educativa está marcada por una fuerte presencia del estado, prácticamente desde los inicios de su organización constitucional. Esa presencia del estado debe juzgarse y apreciarse en su contexto histórico (1) y por ende, no debe ser condenada de manera abstracta y extemporánea. Ahora bien, no sólo el orden de las ideas en si mismas, sino también la actual circunstancia histórica, nos exige un replanteo. Parece ser que estamos en una circunstan¬cia histórica donde los mercados mundiales se encaminan hacia una mayor libertad. Ahora bien, la libertad de mercado significa muy poco si no está integrada en una concepción global de los derechos individuales, donde la libertad educa¬tiva y cultural ocupa un papel preponderante en las premisas de una sociedad libre. Por lo tanto, creemos que hoy, más que nunca, es urgente que estas transformaciones y "desregulacio¬nes" se cumplan en todos los ámbitos, sin que ningún derecho individual quede relegado en el olvido. Sería lamentable que Argentina se pareciera a algunos países europeos actuales donde el mercado libre es concebido sólo como una fuente de impuestos y recursos para un Estado que trata de monopolizar la cultura y los medios educativos y de comunicación.
Para sentar las bases de una desregulación en el sistema educativo, debemos dividir nuestro análisis en varias fases. En la primera describiremos porqué a nuestro juicio el Estado tiene, en' materia educativa, sólo una función, en principio: la de garantizar el derecho a la libertad de enseñanza, y cuál sería en ese caso el sistema politico-educativo ideal. En segundo lugar describiremos brevemente la situación jurídica del siste¬ma educativo argentino, observando su gran alejamiento del ideal propuesto. Y en tercer lugar sugeriremos un camino que pueda conducir progresivamente hacia un retorno a ese ideal.

Garantía a la libertad de enseñanza

Cuando hablamos de un "sistema ideal" no estamos hablan¬do de un sistema utópico, alejado de la naturaleza humana y/ o imposible de lograr. Al contrario, estamos hablando de un orden educativo óptimo y posible sobre la base de ciertas condiciones que, sencillamente, en la Argentina no están dadas. Lo cual no significa que esas condiciones sean im¬posibles de lograr.

La libertad de enseñanza es para nosotros el derecho que la persona, tiene a la ausencia de coacción en ma¬teria de enseñanza y/o aprendizaje de la verdad, tanto en el orden religioso co¬mo en el natural (2). De esta definición se desprende lo que consideramos un importante corolario: los contenidos culturales de una sociedad deben ser establecidos por las personas según su conciencia y no por el Estado según su fuerza. Este corolario, que de palabra parece fácil de aceptar, sin embargo es habitualmente negado por una serie de argumentos que, comprensiblemente, intentan demostrar que el Estado tie¬ne un rol educativo que va más allá del papel de garante de la libertad de ense¬ñanza. Esos argumentos serían los si¬guientes: a) el Estado debe garantizar la igualdad de oportunidades económicas de acceso a los servicios educativos, dada su importancia; b) la educación no debe ser mezclada con el aspecto "co¬mercial" de los negocios típicamente privados; c) el estado no debe permane¬cer indiferente frente a los valores cul¬turales y por ende debe fijar contenidos mínimos de enseñanza; d) la educación es un bien público que debe ser consi¬guientemente prestado de algún modo por el Estado. Analizaremos brevemen¬te cada uno de estos respetables argu¬mentos, aclarando desde ya que su análisis completo demandaría todo un tratado.

Sobre el primero, debemos decir que se basa en la errónea premisa de que la persona tendría el derecho a recibir directamente, por parte del Esta¬do, los bienes y servicios necesarios para su desarrollo personal. Esto es falso porque la persona no es un cana¬rio que deba recibir todo desde arriba sin la mediación de su esfuerzo e inicia¬tiva personal. Existe, efectivamente, un derecho al bien común, que en una sociedad libre se traduce jurídicamente en el orden constitucional, en el cual y por el cual la persona podrá conseguir, en la medida de su trabajo y de su esfuerzo, los bienes que necesita para su desarrollo. Las oportunidades, por definición, son esencialmente desigua¬les; lo que el bien común así definido garantiza es que las oportunidades de todo tipo sean cada vez mayores. Lue¬go, un orden tal implica que los recur¬sos educativos sean cuidados por cada persona y cada familia según su respon¬sabilidad e iniciativa, de igual modo que la ropa, el vestido y todas las necesidades familiares básicas.

Sobre el segundo, digamos que es el menos serio de los cuatro. Proviene de una visión maniquea según lo cual lo "comercial" sería muy poco valioso en si mismo. Eso es falso: la actividad comercial y administrativa puede ser una actividad noblemente realizada o no, de igual modo que toda una gama de actividades humanas habituales, tales como las relaciones de poder o las relaciones entre los sexos. Luego, los objetos educacionales de un instituto de enseñanza no están reñidos con su efi¬ciencia comercial y administrativa. En la Argentina es posible que un instituto privado obtenga ganancias con pésimos servicios educativos sencillamente por¬que el Estado controla la habilitación de títulos, como explicaremos después. Luego, este hecho es fruto del estatismo y no de un orden desregulado como el ¬que proponemos.
El tercer argumento parte de una premisa verdadera pero no concluye más allá de lo que la premisa le permite a concluir. Es cierto que el Estado no 1 debe mantenerse indiferente frente a e los valores culturales, y su opción por e determinados valores la puede hacer directamente en su ordenamiento constitucional, cuya influencia social formará parte de lo que se llama educación informal. Pero de allí a concluir que el Estado debe imponer contenidos mínimos o controlar los programas de la educación privada formal, hay un gran paso. No hay ningún motivo por el cual el Estado pueda imponer un contenido cultural por la fuerza, por más importante que éste sea. Desde un punto de vista antropológico-filosófico, lo más importante para el desarrollo de la persona es su relación con Dios, pero sobre eso no debe haber coacción estatal. Luego, en todo lo demás, que es valorativamente menos importante, tampoco.

El último argumento parte de una premisa falsa. La educación no es un bien público. No tiene las características que la teoría económica habitual señala para los bienes públicos: no ser rivales en consumo (como una puesta de sol) y/o no regir el principio de exclusión (como la iluminación de una calle). Nada de eso se cumple, sencillamente porque el lugar ocupado por un alumno excluye a otro. Se trata de un bien típicamente privado. Pero lo más interesante es que, aunque fuera un bien público, el argumento concluye inválidamente dado que los bienes públicos no tienen por qué ser estatales.
Pues son bienes escasos (bien público NO es igual a bien superabundante o no escaso) que pueden ser administrados privadamente como un “club good” co¬mo los countries (esto puede aplicarse a un puente, una calle, un río, etc.) Luego la educación no tiene porqué ser estatal, aún en el caso de que se la considerara un bien público.
Estos comentarios que acabamos de efectuar concluyen en un sistema ideal donde hay libre competencia de servi¬cios educativos privados en todos los niveles, donde la supervivencia en el mercado del instituto en cuestión se produce vía el prestigio que el mismo va obteniendo por la prestación de sus servicios y los resultados educativos concretos, todo lo cual se traduce en un incremento de la calidad y diversidad del sistema educativo en su conjunto. Como vemos, la clave para ese incremento cualitativo es que el Estado no interfiera fiscalizando títulos y monopolizando programas. Pero lo más interesante es que este incremento de la calidad educativa es el resultado del respeto a un principio moral que vale por sí mismo: el respeto al derecho a la libertad de enseñanza y a la libertad cultural.

Por supuesto, este sistema tiene tres condiciones básicas para poder realizarse: a) la economía de mercado, que permite operar a los privados con efi¬ciencia y menores costos; b) un orden jurídico desregulado, lo cual implica que el Estado no fije programas ni fiscalice títulos; c) un consenso cultural que acepte las dos condiciones anteriores. De más está aclarar que estas con¬diciones están lejos de cumplirse en Argentina. Sobre todo, lo que más falta es la tercera.

Situación jurídica

Esto nos introduce a la segunda parte de nuestra síntesis. El sistema educativo argentino está muy alejado del ideal propuesto. Partamos de que la Constitución Nacional del '53 en su articulo 5 reconoce a las provincias la facultad de "asegurar" la educación primaria en el articulo 14 se reconoce el derecho a "enseñar y aprender" en el articulo 67 inciso 16 se atribuye al Congreso la facultad de dictar "planes de instrucción general y universitaria". Por supuesto, el lector ya podrá imaginar que hay toda una bibliografía de debate constitucional sobre lo que quiere decir "asegurar"; cómo se interpreta el "derecho a enseñar y aprender"; qué quiere decir “planes de instrucción general y universitaria”. Nosotros no tenemos es¬pacio para introducirnos en esas cues¬tiones. Sólo nos limitaremos a reseñar brevemente lo que sucedió.

La provincias fueron asumiendo la función de instituir planes y establecimientos primarios; el ejemplo más sig¬nificativo - como antecedente de otra importante ley- fue la ley de la provincia de Buenos Aires de 1875. Para la Capital Federal y los territorios nacionales se dicta la ley 1420, y en 1905 se sanciona la ley 4874 (ley Láinez) por la cual se establecen escuelas primarias nacionales, que suplen lo que las provincias no podían hacer al respecto. Nos interesa destacar que la ley 1420, según el articulo 6 del Cap. VIII, establecía la obligatoriedad para todas las escuelas privadas de seguir los contenidos mínimos del articulo 6 del Capitulo 1.
En cuanto al nivel secundario se da un paso importante con el Presidente Mitre, en 1863, que establece el Colegio Nacional. La iniciativa se extiende por decreto nacional del 9/12/1864, a Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta y Catamarca. Pero debemos destacar lo siguiente: el 30/9/1878 se sanciona la ley 934, de libertad de enseñanza, que establece la obligatoriedad de que los pla¬nes de los institutos secundarios priva¬dos deban comprender las mismas ma¬terias que los institutos nacionales (art. 1, inc. b).

En 1947 las escuelas privadas, regla¬mentadas de este modo según la ley 1420 Y la 934, quedan "adscriptas" a la enseñanza oficial, y reciben subsidios para el pago del personal docente (ley 13047). La enseñanza media provincial queda totalmente subordinada al orden nacional, cuando sus títulos quedan convalidados para ingresar a universi¬dades nacionales (decreto 17087 del 13/ 9/1956).

A partir de 1960, las escuelas privadas secundarias logran la validez de sus títulos mediante un sistema de "incorporación por gestión propia", que implica que los alumnos ya no tenian que "revalidar" sus títulos mediante exáme¬nes en escuelas estatales. Esto se produce mediante la reglamentación de la ley 13047, por el decreto 12179/60, ratificado por el decreto 371/64. El art. 1º de dicho decreto afirma: "La incorporación es el medio por el cual el Estado reconoce la enseñanza que imparten los institutos privados de nivel medio y superior, de acuerdo con planes aprobados oficialmente (el subrayado es nuestro). Este artículo fue habitualmente interpretado como que el sector privado estaba obligado en principio a seguir el plan del estatal, salvo expresa} solicitud en contrario que debe ser considerada por las autoridades del SNEP (Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada). Con respecto al régimen terciario no universitario, ya había sido unido al régimen de incorporación por el decreto 4857/58.

En lo referente al sector universitario, éste fue tradicionalmente monopolizado por el Estado. Lo único que nos (interesa señalar al respecto es el decreto-ley 6403/55, cuyo art. 28 afirmaba que “la iniciativa privada puede crear universidades libres habilitadas para expedir títulos según una reglamentación a dictarse”. La ley 14.557 reemplaza ese arto 28 refiriéndose con más detalles a la creación de universidades privadas, todo lo cual se reglamenta el 12/2/1959. Lo que a partir de 1959 lleva al nacimiento de las primeras universidades privadas “oficialmente dejadas ser” por el Estado. Es importantísimo señalar que la ley 17.604 de 1967 impone la obligatoriedad del título secunda¬rio como condición necesaria de ingre¬so a la universidad (estatal o privada oficial). (3)

Es necesario que comprendamos lo que hemos estado describiendo, lo más sintética y neutramente posible. Significa, lisa y llanamente, que el grado de educación auténticamente privada es mínimo en Argentina. Todos los planes y/o programas de estudios deben ser iguales a los estatales, y si hay alguna modificación, ésta debe ser solicitada al Estado. quien dará o no el .permiso. respectivo. Los contenidos .mínimos. oficiales son tan amplios que poco es¬pacio dejan para la creatividad del sector privado. Tal es la educación en Argentina: monopólica, rígida y por ende, ineficiente.

Propuesta

Ahora bien: ¿cómo quebrar esta red burocrática? Nuestra propuesta, en este sentido, tendrá tres pasos:
1) a corto plazo: sin modificar sustancialmente el sistema legal actual, hacer sin embargo una pequeña refor¬ma en el arto 1 y 2 del decreto 371 dando oxígeno al actual sistema de incorporación.
2) a mediano plazo: desmonopolización jurídica de todo el sector privado (4).
3) a largo plazo: privatización pro¬gresiva de todo el sector estatal rema¬nente.
Explicaremos a continuación cada uno de los pasos (aclaremos desde ya que cada uno puede durar años, según el consenso existente para su realización).

Lo primero seria lo más sencillo de implementar en el sentido de que no modifica sustancialmente las estructu¬ras vigentes. Como habíamos señalado, el decreto 371 de incorporación dice en su art. 1: “La incorporación es el medio por el cual el Estado reconoce la ense¬ñanza que imparten los institutos privados de nivel medio y superior, de acuer¬do con planes aprobados oficialmente” y en su articulo 2: “Los institutos priva¬dos podrán promover iniciativas que superen las exigencias del plan que apliquen”. En la práctica, estos dos artículos han sido interpretados de modo tal que las modificaciones deban ser I elevadas al SNEP y, después de un tiempo de consideración, ser aprobadas o no. ¿Cómo podría hacerse para “agilizar” la libertad de programas y planes de estudio del sector privado al menos dentro del mismo esquema? Creemos que mediante la siguiente modificación en el Art 1: "La incorporación es el medio por el cual el Estado reconoce la enseñanza que imparten los institutos privados de nivel medio y superior, de acuerdo con sus propios planes y pro¬gramas de estudios." Y en el Art. 2: "La adecuación al plan estatal NO es condición necesaria para dicha incorpora¬ción. Los institutos privados podrán comenzar a aplicar su propio plan de estudios presentando una constancia de dicho plan al SNEP, organismo que se reserva un derecho a modificaciones posteriores". Por supuesto, la situación seguiría siendo muy imperfecta pero al menos permitiría un renacimiento del sector privado secundario y terciario no universitario, de manera más ágil y rápida.

Pero en el segundo paso es la clave de la cuestión. El medio jurídico con que cuenta el Estado para controlar al sector privado es el famoso "título oficial". La pirámide es la siguiente: Ud. puede establecer la escuela primaria que quiera, pero si su título no es habilitado oficialmente, quien egrese de ella no podrá ingresar a ningún instituto secundario, estatal o privado. Y esto, a su vez, es porque alguien puede crear la escuela secundaria que quiera, pero si su título no es aprobado oficialmente- y ya vimos cómo se han ido e estableciendo estos mecanismos de aprobación o "sujeción" - quien egrese de ella no podrá ingresar después a ninguna universidad estatal o privada. Y esto, a su vez, porque si la universidad en cuestión no tiene sus títulos aprobados oficialmente, usted no podrá ejercer su profesión, pues en Argentina están unidos el reconocimiento de la calidad del título y la habilitación profe¬sional. Por lo tanto, la conclusión es obvia: hay que cortar esta cadena burocrática desde el principio. Esto tiene los siguientes pasos:
1) Separar en el ámbito universitario el reconocimiento de la calidad del titulo de la habilitación profesional (5). Esto implica que las universidades, estatales o no, competirán entre sí para preparar al egresado para rendir un riguroso examen de habilitación profesional que, en su primera etapa, será realizado por algún organismo estatal y luego podrá ser desmonopolizado y realizado por los colegios profesionales privados respectivos.

2) En función de lo anterior, se elimina absolutamente todo tipo de fiscalización y control estatal sobre el sector universitario privado, de tal mo¬do que la calidad del servicio de este último se reconozca en el mercado por el prestigio de la casa de estudios y no por un sello estatal que diga "aprobado".

3) Como consecuencia, se elimina legalmente la obligatoriedad y exigencia de presentar el título secundario "oficial" (estatal o privado) como condi¬ción necesaria de acceso al ámbito universitario. Lo cual implica que cada universidad (estatal o privada) fijará sus condiciones de ingreso (las cuales, cuanto más exigentes, aumentarán el prestigio de la institución) y las instituciones secundarias deberán competir libremente para ver quiénes ofrecen mejores servicios a los efectos del ingreso. Esto lleva a eliminar de raíz el sistema de la incorporación, dado que cada instituto secundario privado no necesitará ya contar con el sello de "aprobado", aunque sea un desastre. Será el mercado de estos servicios quien juzgará qué colegio tiene calidad y cuál no la tiene. Y, consiguientemente, el mismo esquema competitivo se trasladará al colegio primario, al fijar los colegios secundarios sus condiciones de ingreso con igual libertad.
El tercer paso será más simple: una vez que la experiencia haya mostrado la eficiencia y calidad de un sector privado educativo competitivo, la privatización progresiva de las instituciones estatales que hayan quedado funcionando será culturalmente más sencilla.

Como vemos, la propuesta no implica la redacción de ninguna "ley federal de educación", o cuestiones por el estilo, sino, todo lo contrario, dar una serie de pasos concretos que vayan liberalizando todo el sector privado en materia educativa, de tal modo que la única ley federal educativa que deberá regir es el respeto al derecho a la libertad de ense¬ñanza y nada más.

Nos ha quedado pendiente la cuestión de la financiación. Habíamos dicho al respecto que todas las modificacio¬nes jurídicas presuponen una economía de mercado funcionando, de lo contrario no habrá capital y recursos suficientes para que el sector privado crezca en esta forma. También hablamos supuesto que cada familia debe velar por los recursos derivados a sus necesidades educativas de igual manera que a cualquiera de sus necesidades básicas. Por ende no asignamos en principio ningu¬na función al Estado en este terreno. Pero en Argentina ya es tradicional que el Estado subsidie a los institutos privados, dado el argumento de que si los ciudadanos pagan impuestos para man¬tener los institutos estatales, y al mismo tiempo pagan cuotas para los privados, están pagando dos veces. El argumento es razonable, aunque debe observarse que surge de la existencia de institutos estatales, existencia que muy pocos someten a critica en nuestro país, pero nosotros sí.

De hecho, debemos ser realistas y ubicamos en las circunstancias de la Argentina de 1991. Proponer hoy una eliminación de los subsidios para la escuela privada seria desubicamos totalmente en nuestro contexto. Esto solo conduciría a graves dificultades para un sector privado acostumbrado a ello durante décadas. Sin embargo se podría intentar una modificación que, en vez de eliminar el subsidio, lo traslade a los padres. Globalmente - no nos competen los detalles de la instrumentación - la propuesta consiste en dar un bono a cada padre con un hijo en edad escolar (primaria o secundaria), de tal modo que con esos bonos la demanda (los padres) se va dirigiendo a diversos institutos, los cuales reciben a su vez una cantidad proporcional de subsidio para pago al personal docente según la cantidad de bonos que hayan recibido. O sea que ya no se subsidia directamente a la oferta sino a la demanda, lo cual se adecua más al sistema de competencia que estamos proponiendo. Este sistema también puede funcionar aún cuando todos los institutos sean privados. O sea que sien el debate político se decide que el Estado federal debe gastar en educación, éste sería el modo más económico y eficiente de hacerlo (6).

Conclusión

Debemos concluir nuestro pequeño ensayo-propuesta diciendo que sabemos que todo lo dicho y planteado es sencillamente revolucionario. para la Argentina. Por eso habíamos puesto al consenso como una de las más impor¬tantes condiciones para que esto pueda realizarse. En nuestro país recién tene¬mos algo de consenso para que algunos sectores de la economía se desregulen y privaticen. Pues bien, tal vez dentro de muchos años, alcancemos el mismo consenso para el sector educativo. Pero para eso hay que comenzar desde ahora. y para eso hemos hecho esta propuesta.



Notas

1) Ver Zanotti, Luis J., Etapas históricas de la política educativa, Eudeba, Bs. As., 1971.
2) Ver nuestro libro El humanismo del futuro (Cap.1 punto 3 y Cap. 4 punto 1), Ed. de Belgrano, Bs. As., 1989.
3) Sobre estos datos de tipo histórico ver Zanotti, Luis J., Política educacional, Lasserre, Bs. As.,1966; Martínez Paz F., El sistema educa¬tivo nacional. Formación. Desarrollo. Crisis.. Ed. Fund. Banco Comercial del Norte, Tucumán, 1978; y Van Gelderen, A. N., “EI problema de la libertad de enseñanza en el sistema educativo argentino”, en Revista del IIE, Nro. 53, Bs. As., Abril de1986.
4) ver Zanotti, Luis J., La desinstitucionalización del sistema educativo., Separata del IIE, Revista del Instituto de Investigaciones Educativas, Nro. 26, Mayo de 1980.
5) ver Pocook, J. W.: “Reconocimiento y acreditación de los estudios superiores en los Estados Unidos de América”, Rev. del HE, Nro. 28, Bs. As., Sept. de 1980.
6) Ver Hayek, F., Los fundamentos de la libertad (Cap XXIV), Unión Ed., Madrid, 1975.